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吕江 张萍:欧盟能源战略的新变革: 以《能源联盟战略框架》为视角

时间:2017-09-22 14:12:57???来源:中国能源法律网

?【内容摘要】2015225日,欧盟正式公布了欧盟能源联盟战略框架。在出台的能源联盟的战略框架中,包括五方面的内容:保障能源供应安全,建立一体化的市场,提高能源效率,发展低碳经济,加强能源领域的研究、创新。该战略框架意欲建立统一的价格协商机制,同第三国进行谈判和贸易。此举将整合欧盟成员国的实力,改变欧盟以往能源供应的被动地位,保障欧盟的能源安全。然而,该战略框架的主要内容过于原则化,缺乏操作性,加之欧盟成员国国内情况迥异,利益诉求不同。所以能源联盟的未来尚不明确。

【关??词】欧盟??能源联盟??能源联盟战略框架

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2015225日,欧盟委员会正式宣布,启动以《能源联盟战略框架》为核心的欧盟能源联盟。毫无疑问,这是欧盟自欧洲煤钢共同体以来最宏大的欧洲能源项目[1]有评论甚至将其誉为新世纪的另一个马歇尔计划[2]可见,该战略框架的出台,再次为欧盟创造一个新的能源契机,它的意义不仅在于重塑欧盟的能源安全,更是意欲将其未来经济社会的全面发展,牢固地树立在一个以能源为基的一体化进程上。一俟这一能源联盟得以实现,一个强大的新欧盟将会屹立于世界之巅。

然而,欧盟确能实现这一蓝图吗?许多学者纷纷侧目于此,观点更莫衷一是。[3]我们认为,当前的《能源联盟战略框架》仍是欧盟能源战略的一贯延续,其能源思维仍局囿于市场化与外部供应安全之上。而其在可再生能源与低碳经济方面也并没有走出原有的框架体系。因此,这一文本并没有从根本上解决欧盟能源战略的宏大性与其现实困境中存在的诸多不可避免的冲突。而惟一值得肯定的是,在其战略框架中,欧盟详尽规划了未来自身能源制度建设的时间表,这在一定程度上意味欧盟开始认识到其能源发展中的核心问题,即欧盟现行的制度安排是否真正促进了本地区及各成员国的能源进步。

毋庸讳言,欧盟《能源联盟战略框架》的出台,与当前全球能源发展的新变革密不可分。特别是美国页岩革命的成功,彻底颠覆了近年来在能源技术与制度领域的传统思维和发展路径,从而引发了世界各国,特别是能源大国重新反思自身能源战略与制度安排的行动。这对于中国亦是同样的,20146月,在中央财经领导小组第六次会议上,习近平同志创新性地提出了中国能源生产和消费革命的新思维,强调面对能源供需格局新变化、国际能源发展新趋势,保障国家能源安全,必须推动能源生产和消费革命

是以,在能源革命与进步之间到底存在一种什么样的关联本质,能源技术与能源制度二者之间又是何者孰轻孰重;倘若制度失策,灾难性的能源后果一定会发生吗?为此,本文意欲经由欧盟《能源联盟战略框架》的视角,审视欧盟近年来的能源制度变迁史,从一种失训观的角度,来阐明制度安排之于能源革命爆发的意义,进而助益于未来中国能源生产和消费革命的制度构建。

????一、欧盟《能源联盟战略框架》出台的背景

????欧盟能源联盟的建立有其深刻的背景。从欧盟内部而言,欧盟地区经济发达,能源消耗量大。2014年,欧盟一次能源消费1611.4百万吨油当量,占世界总消费量的12.5%[4]然而,欧盟的石油和天然气等传统能源相对匮乏,且进入21世纪以来,欧盟的化石能源产量总体呈下降趋势。[5]另外,欧盟国家工业化较早,住宅历史悠久,房屋陈旧,隔热绝缘不佳,90%的住宅都存在能源利用率低的问题。而统一的内部能源市场建设也不尽如人意,各国市场仍处于分割状态,能源价格处于高位。

从国际角度而言,欧盟能源严重依赖进口。欧盟公布的数据显示,欧盟能源进口比例已经高达53%,其中进口的石油和天然气有近1/3来自俄罗斯。[6]脆弱的能源供应体系使欧盟能源系统极易受到冲击。而2006年和2009年两次天然气危机,正印证了人们长期以来的担忧。在俄乌天然气争端中,欧盟国家损失惨重。在2006年的斗气风波中,斯洛伐克和波兰的油气进口量下降达1/3。波兰的石油供应被迫中断,奥地利则被迫使用国家储备。2009年的风波则影响更大、更深远,意大利和奥地利的天然气供应量下降约90%,保加利亚天然气基本断供[7]这都为欧盟的能源安全敲响警钟

2014年的乌克兰危机更是触动了欧盟能源安全这条敏感的神经。可以说,2014年的俄乌冲突是能源联盟的主要推动力。自乌克兰危机爆发以来,欧盟与俄罗斯的关系不断恶化,而目前欧盟的大部分能源依然从俄罗斯进口,欧盟每天要支付10亿欧元用于能源购买。英国的外交大臣黑格指出,欧盟必须重塑它们与俄罗斯的能源和经济联系方式。[8]

与此同时,大洋彼岸的美国经过页岩革命一跃成为世界第一大天然气生产国。2014年,美国的天然气产量达7283亿立方米,占世界总量的21.4%。天然气的价格从2008年下降了75%[9]长期的能源短缺变成了供应过剩。美国总统奥巴马甚至称,?“近期的技术创新使我们能够从脚下的页岩气中开采出更多的储量。也许足够用100年之久。[10]众议院对外关系委员会表示支持出口更多的天然气。民主党的许多议员也认为,让天然气发挥地缘战略价值的时机已经到来,赞成通过立法加速液化天然气的审批进程。[11]就长远而言,美国的液化天然气将慢慢进入国际市场,抢占国际天然气市场份额。

??? 2014年时任波兰总理图斯克访问欧盟总部、法国和德国,重点探讨建立欧洲能源联盟,并强调欧洲能源联盟遵循两大原则:一是欧盟28个国家统一购买天然气;二是如果成员国出现资源短缺困难,其他成员国帮助其摆脱困境。奥朗德在结束与图斯克的会谈后表示,法国和波兰在建立欧洲能源联盟的观点上完全一致。法国总统奥朗德和图斯克共同倡议成立能源联盟,目的是降低欧盟国家在能源上对俄罗斯的依赖。[12]

??? 20152月,欧盟委员会主管能源的副主席马罗什·谢夫乔维奇宣布,建立欧盟能源联盟的工作已经启动。[13]另外表示本届欧委会的优先目标之一就是建立欧盟能源联盟,该联盟的战略目标是降低欧盟对进口石油和天然气的依赖,帮助欧盟成员国实现能源多样化。

综上所述,欧盟能源联盟是欧盟面对国际能源格局变化的一次战略行动,旨在减少对俄罗斯能源的依赖,从而维护欧盟的能源安全。这一战略是欧盟能源安全战略的一部分,不仅会对欧盟内部能源市场产生影响,而且也将影响世界能源需求供应的发展趋势。

二、欧盟《能源联盟战略框架》的内容

欧盟委员会于2015225日公布了能源联盟一揽子战略计划,主要包括三个部分:

???(一)能源联盟成立的必要性

欧盟能源联盟的目标是为欧洲的消费者,包括家庭和企业,提供一个安全的、可持续的、可负担的能源系统。

???《能源联盟战略框架》显示,现存欧盟的能源体系存在许多的问题。首先,欧盟当前53%的能源需要进口,成本达4000亿欧元。欧盟已经成为世界最大的能源进口地。而其中,六个成员国依靠单一的天然气供应国,脆弱的能源供应极易受到冲击。而欧盟的电价是美国的两倍,价格的差异削弱了欧盟企业的竞争力,特别是能源密集型行业。另外,欧盟的企业虽然拥有全球40%的可再生能源技术专利,但却面临着可再生能源投资不足的困境,这会导致欧盟丧失该领域的领导地位。[14]

其次,欧盟虽然有统一的能源法规,但实践中,欧盟却有28个监管体系。欧盟的公民没有选择能源供应商的机会,无法控制能源成本,导致许多家庭的燃料贫困。能源的基础设施老化,无法适应日益增长着的可再生能源的发展。欧盟迫切需要吸引投资,但目前的市场设计和国家政策都无法为投资者提供明确的预测。欧盟的许多成员国就像一个个的能源孤岛,这都大大增加了欧盟能源的脆弱性。如果继续目前的道路,那么欧盟转向低碳经济的道路就会面临着支离破碎的市场导致的经济、社会和环境方面的高成本。所以,欧盟必须做出改变,那就是能源联盟。

???(二)能源联盟的方向

????这部分是该战略的主要组成部分,占了战略框架2/3的篇幅。它由五个相辅相成的部分组成:

1.能源安全团结和信赖。该部分明确提出成员国应在能源事务的团结一致。它也被认为是能源联盟的核心内容。主要体现在三个方面:

首先,强调通过多元化的供应确保能源安全,包括能源渠道、供应商和路线的多元化。它要求加强南部天然气走廊确保中亚国家的天然气出口到欧盟。并在北欧、中欧和东欧建立天然气中心。欧盟也将探索液化天然气来应对可能出现的能源危机。当前,由于天然气的液化、再气化及其运输成本,液化天然气的价格高于管道天然气,为此,能源委员会正计划推出一个全面的液化天然气战略来应对。另外,欧盟将着手解决公众接受和环境影响等问题来开发本区域内的页岩气。

其次,欧盟能源联盟是一个外向型的项目。它将作为一个外交工具,同主要的能源生产国和运输国进行协商,以提高欧盟掌控全球能源市场的能力。为此能源联盟将打破以往各成员国各自为政的贸易局面,用同一个声音统一同贸易国进行价格谈判。另外,欧盟将利用外交政策同日益重要的生产国和运输国建立战略伙伴关系,例如阿尔及利亚和土耳其,阿塞拜疆和土库曼斯坦,非洲等潜在的供应商。在欧洲内部,将继续和它的第二大原油和天然气供应商挪威发展进一步的伙伴关系,并将其纳入欧盟的内部能源政策中。同时,欧盟也将致力于同美国和加拿大发展伙伴关系。甚至在条件适合的时候,重塑和俄罗斯的能源伙伴关系。

????最后,确保能源安全一个重要的因素是同第三方国家的协议是否符合欧盟法律。未来,在成员国和第三方国家达成贸易协议时,欧盟将对其协议的合法性进行审查。但是在实践中,已经达成的协议是很难更改的。所以,未来欧盟委员会将在政府谈判的早期阶段对协议进行合法性审查。

2.建立一体化的能源市场。目前,欧盟统一的能源市场建设取得了不错的进展,却仍存在许多的问题,如投资不足,市场竞争力差。欧盟的能源市场还是太分散。而能源联盟将作为一个重要的力量来推动内部市场建设。

第一,连接能源市场。欧盟提出将在2020年之前实现10%的电网互联,争取在2030年实现15%的目标。为此,欧盟将会在十年内投资2000亿支持该项目。欧盟投资银行、欧洲战略投资基金将会为此提供支持。欧盟还将加速本区域内基础设施的建设以便更好的连接能源市场。另外,委员会还将建立专门的能源基础设施论坛,进一步促进成员国和欧盟机构的合作。

第二,能源市场的软件升级。能源联盟的一个优先目标就是使成员国全面严格的执行现有的能源法律法规。只有严格的执行条约中的竞争规则才能防止能源巨头进一步扭曲能源市场。另外,欧盟委员会为能源市场有效的运行设置一个监管框架。这个监管框架将保持独立的地位以便更好的发挥作用。

3.能源效率。欧盟一向重视能源效率。欧盟是全球能效最高的地方之一,尤其在家用电器和热电联产系统领域。当前,欧盟国家的能源强度比美国低30%[?参见杨解君主编:《欧盟能源法概论》,中国出版集团2012年版,第28页。]而能源联盟也延续欧盟对能效的重视。欧盟将重新思考能源效率,并将能源效率当作能源的来源。欧盟委员会将进一步鼓励成员国在制定能源政策时兼顾能源效率。

建筑领域被认为有巨大的能效潜力。而建筑物降低能效的最大挑战在融资方面,为此,欧盟委员会将联合金融支持和技术支持吸引私人投资,促进能效的降低。另外,欧盟还将为G20国集团贡献一个全球卓越的能源效率决策的行动计划,该项目可以成为欧盟出口,经济增长和就业的驱动力。另一个具有重大潜力的部门是交通领域。它不仅要求能源效率,更要关注二氧化碳的排放。欧盟委员会将会采取措施开发和部署可替代燃料和必要的基础设施,即充电加油站。届时,基础设施、车辆和燃料将一起推出。

4.低碳经济。欧盟的能源政策中一个必不可少的部分就是气候政策。该部分重申了欧盟2030年气候框架中关于温室气体减排40%的目标,并希望在2015年的巴黎气候峰会促成有约束力的减排协议。欧盟气候政策的基石是碳排放交易体系。欧盟委员会希望交易系统继续充发挥技术中立,降低成本效益的角色。

低碳经济另一个重要部分就是可再生能源。该部分明确到2030年可再生能源要占能源消费的27%的目标。目前,欧盟有望实现2020年可再生能源20%的目标。但要实现27%的目标,面临着许多新的挑战,投资就是其中之一。欧盟委员会努力构建一个以市场为基础的框架来降低投资成本。另外,欧盟也要投资可持续的替代能源,包括生物燃料。为此,欧盟将评估其对环境、土地和食品工业的影响。

??? 5.加强能源技术的研究、创新。能源科研和创新是能源联盟的核心内容。欧盟要继续引领全球可再生能源,那么就必须保持可再生能源技术的领先地位。欧盟将继续大力促进可再生能源、智能电网、智能家居技术、清洁化石燃料的发展。同时,欧盟改变以往对核能源暧昧的态度,明确表示欧盟应该继续保持在核领域的领导地位。另外,欧盟认为碳捕获与封存技术Carbon Capture andStorageCCS)是实现2050年气候目标的最具有成本效益的方式,将协作开发使用CCS技术。

????(三)能源联盟的管理

能源联盟需要一个统一的管理和监管过程,确保能源相关的行动在欧洲、成员国和地区层面都得到较好的实施。为此,欧盟为能源联盟的管理确立了七个目标:能源和气候行动的一致性;实现2030能源气候框架的目标;简化目前的报告需求,避免不必要的行政负担;与利益相关者的对话,得到他们对能源计划的支持;深化成员国间的合作;提高数据收集、分析和情报工作能力;欧盟议会和欧盟理事会的年度工作报告。另外,欧盟还将为能源联盟的管理开发一个动态的管理过程。

另外,为了实现能源联盟的目标,该战略还制定了十五个具体的行动,并为这些行动设定了责任主体,制定了时间表,以期更好的发挥作用。[15]

????三、欧盟《能源联盟战略框架》的特点

????欧盟能源联盟的主要内容是欧盟能源政策的一贯延续,但仍有三个不同以往的特点:

????第一,欧盟欲建立统一的能源价格协商机制,统一同第三国进行谈判。欧盟将结束以往各自为政的能源贸易局面,联合欧盟成员国为一个整体,用同一个声音与第三国进行谈判和贸易,增强欧盟能源消费的优势地位,保证欧盟的能源安全。事实上,欧盟短期内不可能改变以俄为主的能源贸易结构。而在美欧制裁俄罗斯导致双方关系恶化后,此举就更有现实意义。

第二,欧盟强调用金融手段解决能源问题。2011-2013年,受经济发展放缓的影响,发达国家的能源投资规模出现下降,尤其是可再生能源,年均下降19%[16]欧盟的能源投资疲软影响了欧盟的能源产业。未来,欧盟将会着手用金融手段解决能源问题。欧盟将支持利用融资工具,即欧洲战略投资资金解决基础设施建设的问题。同时,将简化现有的融资渠道,提供现成的金融融资模板,促进新的融资方案,开发新的融资技术来支持可再生能源方面的投资。

第三,欧盟制定了具体的行动计划。欧盟委员会为能源战略联盟制定了具体的行动,包括基础设施建设、电力、零售业、监管框架、可再生能源等方面,并为这些行动制定了时间表,规定了责任主体,保障行动的实施。

?????四、对欧盟能源联盟的前瞻

????欧盟是世界最大的能源消费体,巨大的能源供应支撑着欧盟的地位。由于地缘上的便利,长久以来,欧盟的能源供应结构都是以俄为主。放眼全球,欧盟找不到一个比俄罗斯更适合的能源供应国。欧盟也曾与俄罗斯保持着长期的合作伙伴关系。即使在苏联解体之时,从苏联到欧盟的天然气管道都没有中断过。在欧盟和俄罗斯的《能源合作声明》甚至规定,俄罗斯拥有进入欧洲能源市场的特殊权利。然而,欧盟的单一的能源供应使欧盟处于被动地位,乌克兰危机则开始令欧洲人怀疑俄罗斯是否仍是欧洲市场可靠的天然气供应国。

????欧盟认为美国的液化天然气可以作为对俄罗斯天然气的重要替代。国际能源署发布的报告显示,美国或以取代俄罗斯成为全球最大的油气生产国,这标志着国际能源格局出现重大的变化。[17]全球的能源生产中心逐步向美洲大陆转移。美国从世界最大的能源消费国变为全球的能源生产地。欧盟已经加快进行同美国的《跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定》。[18]美国也在加快对非自由贸易区协定国家发放液化天然气的出口许可证审批速度。另外,虽然短期内欧盟无法依靠来自美国的液化天然气改变被动的局面,但美欧可以在进口终端建设和开发页岩气等方面展开合作。

欧盟能源联盟正是在这样的背景下应运而生的。可以说,能源联盟是欧盟改变能源贸易格局的标志。然而,任何能源政策都不可能起到立竿见影的效果。欧盟需通过渐进的方式改变欧盟的能源格局。然而,由于种种原因,能源联盟本身也存在一些问题:

????(一)欧盟能源联盟的定位模糊。乍听之下,能源联盟像是一个国家间的合作组织,而事实上,能源联盟是一个欧盟层面的战略框架。目前,欧盟实行两级能源监管体系。欧盟委员会制定能源战略和政策法规,欧盟能源委员会负责监督执行。也就是说,欧盟能源政策制定权主要掌握在作为政府间机构的手中,成员国政府处于影响欧盟政策出台的最强有力的地位。然而,各成员国基于国家利益和具体考虑促使本国政府尽可能的将能源政策决策权掌握在自己手中。欧盟想实现能源联盟的目标,必须加强欧盟当局的政策主导权。而能源联盟只涉及了能源行动的目标和具体计划,并未涉及政策制定问题。

????(二)欧盟能源联盟的战略内容无新意。欧盟能源联盟的内容是保障能源安全,建立具有竞争力的内部能源市场,降低能源需求,提高能源效率,加强利用可再生能源,加强研究创新以发展绿色技术。而在2010年欧盟委员会出台的战略文件——《欧盟能源2020——竞争、可持续和安全的能源战略》就提出了要提高能源效率、建设统一能源市场、为消费者赋权、加强能源科技创新和加强国际合作。可以说,欧盟能源联盟的主要内容更像是原则性的规定,主要内容毫无新意。如果不能赋予这些原则新的内涵的话,那么这个战略基本上是老调重弹

????(三)成员国的利益诉求不同影响能源联盟的行动效果。欧盟能源联盟的目标是将整合为一个整体,建立欧盟与第三国能源谈判的新框架,从而改变欧盟以往能源合作中的被动地位。可以说,这项内容是欧盟能源联盟最实际的目标。然而,欧盟成员国利益诉求的不一致可能会给这个目标蒙上阴影。

????在欧盟成员国中,德国与俄罗斯的关系最为密切,两国合作铺设了穿越波罗的海的专用管道,甚至德国可以从俄罗斯获得优惠的天然气价格,想让德国放弃本国利益而服从欧盟的利益,可以说困难重重。对此最积极的波兰,却是俄罗斯重要的农副产品进口国,目前,俄罗斯停止从波兰进口肉制品,已经给波兰造成了极大的影响。拉脱维亚的天然气市场则几乎掌握在俄罗斯天然气出口工业股份公司的手中。[19]而依靠本国的核电产业和水电的法国则对此并不十分热心。欧盟各成员国的利益诉求难以达成一致,可能被俄罗斯逐个击破,最终使该计划流产

????(四)欧盟内部市场的分歧。上世纪90年时代,欧盟就开始了能源一体化的过程。然而,欧盟的能源市场建设并不尽如人意。相比欧盟在共同的农业政策、关税同盟、统一大市场以及统一货币联盟等方面取得的成就要逊色的多。2003年,欧盟通过了《关于电力内部市场的共同规则》和《关于天然气内部市场的共同规则》。然而,各成员国迟迟不将其转化为国内法。欧盟原定于2007年取消各成员国的贸易壁垒,全面开放的能源市场,却适得其反,各成员国反而加快了在本国建立强大的能源巨头,欧洲的天然气市场仍牢牢的掌握在几个寡头手中,包括俄罗斯天然气工业公司、德国意昂集团、意大利埃尼集团。[20]而能源联盟也没有对此提出行之有效的改革措施。

????总之,能源联盟的内容包罗万象,几乎覆盖了所有跟能源相关的领域。然而,这一框架在如何强化欧盟的内部能源市场、怎样协调欧盟与第三方的能源合作方面等方面却并没有实质性的对策。这都使能源联盟的未来不甚明朗。

五、欧盟能源联盟对中国能源安全的启示

中国的能源消费现状和欧盟有着一定的相似性。中国是世界上最大的能源消费国,2014年,中国的能源消费占全球消费量的23%

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