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朱延婷:90年代后日本新能源政策制定对我国的启示

时间:2017-09-22 14:03:56???来源:中国能源法律网

【内容提要】90年代以后,受经济泡沫破裂影响,日本经济进入低迷期,但是新能源发展并没有因为经济低迷受到影响,本文介绍此时期日本新能源的相关政策,并在此基础上试分析日本新能源发展动因,借此启示经济新常态形势下中国新能源的发展。

【关键词】低迷期? 新能源政策? 动因? 启示

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日本作为能源匮乏的发达国家,能源需求很大,能源短缺成为制约其经济发展的瓶颈。自上世纪70年代两次石油危机使得日本认识到仅仅依靠传统能源支撑起经济发展存在诸多不确定性。在石油危机的刺激下,日本政府大力发展核能、太阳能、风能等诸多新能源。特别是90年代经济泡沫破裂以后,经济持续低迷,各种社会资产缩水,能源需求减缓的情况下,也一如既往地制定各种政策,大力发展新能源。这一时期的经济发展情况与当今我国的经济发展情况有诸多相似之处。因当前的经济形势,传统能源产能过剩,价格较低,致使我国对发展新能源重要性、紧迫性认识不足。所以从90年代日本经济低迷期,也致力于发展新能源的客观事实,能够很好回应为什么要发展新能源以及怎样发展新能源的问题。

一、90年代以后日本制定的主要新能源政策

90年代以后,日本为大力发展新能源结合本国的国情及科技发展情况制定了一系列的新能源政策。主要的有:

1997年日本颁布了《新能源法》,该法高度概括了推进新能源发展的义务主体,即凡是投入到能源事业中的任何企业和个人,都有义务推动新能源产业的发展,促进新能源的进步。政府出台多种政策和措施,比如贷款利率的降低,财政补贴、提供各类信息、进行专业技术指导等多种手段,支持和引导新能源工作的开展,为新能源产业能够顺利进入市场创造有利条件;该法还突出强调企业要把新能源引进作为企业发展的目标,通过技术开发、加强与国际企业合作、培养高端人才等措施,发展本企业的新能源产业。

1997年日本政府制定了《促进新能源利用特别措施法》,由正文和附则共两部分构成,正文分为总则、分则等四章十六条。第一章总则,一方面明确了该部法律颁布的目的在于缓解能源紧张,确保稳定供应以适应经济社会的发展需要,为国民经济发展做出贡献;同时积极引导公民提高新能源利用的意识,顺利推进新能源大幅发展,为人民的生活安定做出贡献。另一方面,介绍新能源等相关定义,有利于从法律层面进行界定。第二章基本原则,规定新能源利用的基本原则由经济产业大臣制定,并通过多种形式公布。能源供给企业、制造企业、使用者都需要牢记基本原则的规定,努力推进新能源的使用。新能源利用的基本原则包括:(1)为发展新能源产业,提高能源利用效率,在能源利用的过程中,能源使用者应该如何采取措施、基本事项等;(2)协调好能源供给企业和制造企业的关系、相关措施、基本事项等;(3)促进新能源利用的相关措施和注意事项等;(4)新能源利用的衍生行业相关措施、基本事项等。同时在第五条明确规定,在新能源利用的过程中,应注意不断保护环境,经济产业大臣通过一定措施为能源使用者制定方针,进行强制性保护环境的规定。第三章细化企业对新能源利用的规定,企业制定新能源利用相关计划,并向经济产业大臣提交,作为企业使用新能源的门槛,由此才能获得利用的权利。另外,为提高新能源利用的科技含量,专门设立新能源产业技术综合开发机构,主要从事对已获得利用权利的企业按照所认定计划,对生产过程中必要资金进行债务保证等。分则中主要对相关罚则、认定等进行规定。附则规定了本法如何具体执行。

2002年颁布了《日本电力事业者新能源利用特别措施法》将太阳能、风能、生物质能、地热能等新能源列入日本电力者利用种类中,对日本新能源产业发展产生了积极影响。包括正文和附则共23个条文。正文中首先明确了该法的立法目的,即保证能源的稳定,完善能源的供给,完善电力事业者对新能源利用的措施,以适应本国经济、社会的发展;第二,阐明了电力事业者负有使用一定量新能源的义务,经济产业大臣根据经济发展情况,负责制定电力事业者利用新能源电力的目标,如遇特殊必要情况,变更新能源的目标;第三,规定了电力事业者的义务,应当按照经济产业大臣制定的目标,利用超过“基准利用量”的新能源电力。另外,对于未完成任务的电力事业者,做出灵活规定,可以通过从其他电力事业者处购买新能源发电,完成应承担的义务量。如果未达到“基准利用量”,且没有正当理由,经济产业大臣责令在一定期限内进行改进,若仍未达到者,经济产业大臣可对电力事业者进行劝告或者较高金额的罚款。附则中规定了本法具体的施行日期,评估预测等情况。

2002,制定了《能源政策基本法》该法揭示了新能源政策的方针和主体责任。2003年颁布《电力设施利用新能源特别措施法》,对可再生能源配额性政策作出了明确规定,该法的目的是提高可再生能源配额制的利用效率,从而解决地域之间的能源差距,通过强制性的手段,对电力销售者每年利用新能源具体的发电数额进行规定等,确保可再生能源配置额度的完成。2004年,日本经济产业省公布了新能源产业化远景构想、明确具体的目标,力争将太阳能、风能成为日本产业中的支柱性产业,降低日本对外资源依赖度较高的困局。

二、日本大力发展新能源的动因

90年代以后,日本大力发展新能源动力不仅仅是经济的内在驱动,也是顺应了时代的要求,以及对前期政策的承继。

(一)顺应世界趋势,大力发展低碳环保的新能源

全球气候变暖已经成为当今世界的热点问题,各国对此都极为关注,减少化石能源的使用,降低温室气体的排放,大力发展低碳环保的新能源已经成为各国的共识。基于此政府间气候变化专门委员会成立,1997年《京都议定书》通过,以及此后的巴厘岛路线图、哥本哈根协议、坎昆协议、都将减排温室气体当做重中之重,并制定了路线图。日本作为发达的工业化国家,也已积极地态度和措施为减排做出应有的贡献,其先后制定了《新国家能源战略》、《低碳社会行动计划》及《可再生资源刺激计划》等一系列政策大力发展新能源,以应对全球气候变化的对策,实现向低碳社会的转型,并取得了一定的成绩,如从1990年的碳排放量0.26kg缓慢减到2009年的0.22Kg,1990-2009年间减少了12.6%。[1]

另外,作为工业发达国家的日本,在后工业化时代,已经失去先发优势的情况下,国际地位也面临挑战,日本政府也在寻找各种机会展现自己良好的社会形象,进而能在国际舞台上重现辉煌。1997年,经过日本的倡导,签订了《京都议定书》,为全球范围内应对温室气体的排放奠定了基石,此后各种关于低碳减排、发展新能源的国际合作都能看到日本的身影,借此有助于日本在国际上树立良好的道德形象。

(二)后工业化时代的要求

从以柴草为主要能源的农业经济时代,到消耗化石能源为主的工业化时代,再到使用清洁、环保、可再生新能源的后工业化时代,经济的发展与能源的使用息息相关。工业化时代的化石能源具有储量有限、面临枯竭的风险、而且污染严重。作为化石能源匮乏的日本更能深切体会到传统能源匮乏对其经济发展带来的不良影响,也有大量使用传统能源对其环境造成严重破坏的惨痛经历。如上世纪七十年代,日本的经济重镇四日市,由于大量地使用传统能源,燃油产生大量的硫氧化物、氮氧化物、碳氢化物、飘尘等污染物,让从前美丽的城市终年却黄烟弥漫。大气中二氧化硫、烟雾等让工厂附近地区恶臭刺鼻,人们在炎炎夏日也不能开窗。当地一个公害病患者的女孩在日记中写到:“仰头望着天空,阴沉沉的黑洞,工厂喷出了毒死人的亚硫酸,何时能还我蓝蓝的天?”。因大气污染而得名的四日市哮喘也由此产生。[2]工业化环境污染的惨痛经历,使得日本全社会认识到使用化石能源的危害。

经过20世纪后半期的发展,日本已经成为发达国家,经济运行模式、社会整体素质都有极大提高。日本已经进入后工业化时代,经济模式也已进入低能耗、高产出的产业模式,全民都重视提供能源利用效率,社会已经树立低碳环保的理念。

(三)对前期政策的承继

随着两伊战争的结束,国际大宗能源价格趋于平稳下降,社会上节能环保意识淡化,但是日本政策制定者还是认为化石能源数量有限,从中长期来看,发展新能源仍然是未来的发展方向,所以,新能源以及相关技术的研发不应该中断。

新能源产业具有高风险、高投入、高技术含量的特点,这一产业的发展需要立足于长远的计划。如1974年制定阳光计划,其制定目的就是发展新能源,把发展太阳能和燃料电池技术定位为国家战略层面。这一项目投资一万亿日元以上,其主要目标是开发太阳能、地热能、合成天然气以及氢能等新能源,建立一个适合日本国情的新能源计划,力图从根本上解决日本自身能源供给问题,减少环境污染;1978年,又制定了针对节能技术开发试验以及节能技术先导研究和基础研究的月光计划,大力发展节能技术。随着技术的精进以及社会环保意识加强,应该把新能源、节能和地球环境技术三方面紧密结合,能够更有效、更快捷地推进能源环境技术的开发利用,进而推出了新阳光计划,以革新技术为开发重点,在实现经济可持续增长的同时解决新能源开发中的各种难题,比如,以防止地球变暖的革新技术开发,以推进地球再生计划为主的国际大型合作研究,还有帮助日本临近发展中国家的适用技术合作研究等[3]。从以上可以看出,新阳光计划的制定是对阳光计划和月光计划的承继,根据社会发展在此基础上对相关政策的不断完善和发展。

三、90年代以后日本新能源政策对我国的启示

80年代后期到90年代初期日本的泡沫经济破裂,经济进入低迷期,该现象表现为四个方面:一是在资产缩水的背景下,企业负债严重,生产举步维艰,大量破产:二是商业银行运行不畅,陷入困境,不良债权突增,金融机构大量破产,银行业未清偿贷款总额甚至已超过当时的GDP总额;三是国内消费不景气,投资需求大幅度减少,积极性不高;四是通货紧缩,导致经济衰退,企业收入减少,债务负担过重,居民消费水平低迷,信心指数下降。1989年泡沫经济达到高峰,泡沫经济以后日本经济持续低迷,甚至出现倒退。当今的中国经济经过30年的飞速发展,以及近期世界经济危机的影响,发展速度明显放缓,产能过剩,出口疲软,银行不良贷款攀升,90年代后日本经济各种表征在当今中国经济形势都有或多或少的表现。虽然,不能说中国经济就如同日本经济一样已经进入低迷时期,但日本在经济低迷时期制定的新能源的政策对当今的新能源发展还是有很好的借鉴意义。

(一)新形势下发展新能源顺应了社会发展的趋势

经过近30年的高速发展,中国经济取得了举世瞩目的成就,国内生产总值世界第二,虽然我国还处于发展中国家,但是后工业化时代的各种经济指数已经显现。后工业化时代的生产方式的显着特点是低碳、环保、可持续发展,所以工业时代主要使用化石能源的生产方式已经不能适应后工业化时代经济的发展。必须大力发展太阳能、核能、风能等新能源,来迎合时代发展的需要。

大量使用化石能源造成的气候变暖的全球问题,日益得到各国的重视。2009年中国一次能源产量中煤炭所占比重81.7%,石油所占比重10.4%,天然气比重为4.4%。[4]粗放型的能源结构导致中国二氧化碳排放量居世界第一位,不仅使国内给国内环境造成严重破坏,在全球都在关注全球气候变暖的大环境下,中国承当了巨大的舆论压力。中国作为不断崛起的大国,理应承担更多的社会责任,倡导低碳环保可持续的发展道路。减少化石能源的使用,大力发展新能源。

整个社会日益重视环境问题,为新能源的发展提供了良好的契机。经济的快速发展、环境问题的日益凸显、在雾霾天气频发、各地频繁爆出污染事件的今天,全民已经意识到保护环境的重要性,低碳环保绿色经济已为普通百姓所接受。近年来发生多起群体性的事件中,环境保护是多起事件的诱因。这也说明,全民环保意识已经转变,而且积极主动地参与到环保运动中。这已是中国各级政府不得不重视的客观事实。

(二)新形势下如何发展新能源

上世纪90年代以后,日本经济进入低迷期,但是新能源仍然处于蓬勃发展期,使得日本成为世界新能源发展水平最高的国家之一。日本在90年代经济泡沫后的新能源政策对我国如何发展、利用新能源提供了良好的借鉴意义。

1、树立正确的战略性新能源政策

日本作为一个工业化水平高的发达国家,制定了发展新能源的战略性政策,借此保证新能源发展的长久性、可持续性。

新能源发展容易出现不稳定性,波动程度较大,短期发展与长期发展的趋势会出现不一致,若仅仅将重点放在短期形势上,忽略长期发展趋势,容易造成决策的失误,如核电建设、太阳能产业的发展若想呈现规模化,更好地推进节能减排,形成保护生态环境的良好氛围,都需要较长的周期和长期的努力,不能够一蹴而就,而应从长计议。

必须设置明确的目标,并且为实现该目标制定切实可行的条件,向心力的目标会引导政府、企业、科研机构、民间投资者共同努力,推进社会向上氛围的创建。

将视角放在国家新能源的总体布局上,而不是仅仅局限于某一单行行业的能源政策、战略研究,这样制定出来的新能源政策具有宏观性、全局性,有利于统筹协调经济、环境部门、能源各行业之间政策的协调性,以免出现各行业囿于各方利益,出现能源、经济、社会不能够协调发展的问题。

制定新能源发展计划,促进新能源产业的发展,带动相关产业的衍生发展。明确的发展计划引领和推动新能源和相关产业的发展,是新能源普及和应用的推进器,尤其是面对目前我国的现状,制定明确的计划,有利于新能源高科技的发展,缩小我们同世界先进水平的差距,可以为传统产业的改造升级提供科技的支撑,产生巨大的经济和社会效益,积极创造外部环境,制定和实施新能源的发展计划,不失为我们促进新能源产业和相关产业提供重要的选择和参考。

2、注重新能源立法,推动新能源的发展

日本新能源发展过程中,制定有效的政策和相关的法律法规,从而推动新能源发展。进入90年代以后,日本针对新能源颁布了大量的法律法规,如1994年制定了《新能源大纲》,1997年开始实施了《关于新能源利用等的促进特别措施法》,2003年实施《电力设施利用新能源特别措施法》。而且针对新能源的一些固有特点,日本政府制定一些《实施令》、《施行规则》等配套法规,更加具体、细致地对相关问题进行规范。如1997年制定的《关于新能源利用等的促进特别措施法》,为保证其实施,同年6月日本政府又制定了《促进新能源利用特别措施法实施令》等法规。

我国现有的新能源法规偏少,而且原则性较强,不利于具体的操作运用。基于日本能源立法的经验,我国应实施专门化的能源政策和系统化的能源立法。应该确定新能源在能源系统中的重要地位,有效激励新能源的合理开发和有效利用,从法律层面明确发展目标、制定激励政策等,并运用法律手段对新能源的产业政策、新能源供需等各种制度进行调节和监管,形成一个较为完善的能源立法体系。

在调控国家相关能源政策时,需要通过法律的强制性规定贯彻和施行不同时期的能源政策,调节相关的能源产业,监管能源的供需制度,用法律手段落实国家政策[5]。伴随经济社会的快速发展,当国家能源政策调整、变动时,也应对相关的法律规范进行适时地修改、废止或者重新制定,应保持国家的能源政策与现行法律相得益彰,规避能源短缺的劣势,保持能源产业的发展,加大经济增长的优势。就目前而言,应重点推进能源基本法性质的《能源法》的颁布,同时根据现实发展的需要,对能源的专门法完成修改工作,并贯彻实施,详细制定出相关的法律规范实施细则,切实保障能源基本法和专门法的落实工作。

我国的新能源立法应注重可操作性进而适应性,新能源政策应该与立法相结合,法律的可操作性强,就越容易贯彻执行,通过实际的可操作性,可以让法律更加健全和完善,法律条文明确具体,与其配套的法规要衔接紧密,颁布及时。同时还应在新能源法律规定中规定具体的量化指标来保证法律目标的具体化,有利于法律制度的贯彻执行,另外注意及时制定和颁布与之衔接配套的法规,对更加具体,细致的相关问题进行规范。

新能源法律的适应性也尤为重要,根据客观的实际需要和形势变化,不断修订完善能源法,要体现较强的适应性。目前我国的新能源法在总体上偏重于原则化,可操作性不强,相衔接配套法规地颁布不及时,不完善,缺乏配套实施的具体细则,可操作性大打折扣。有的法律条款表述也不够严谨规范,同时法律条款多以宣传性和口号性为主,过程过于抽象,很多条款的规定也只是表明了国家的一种鼓励,支持的态度,缺乏实际的操作性,直接导致有法可依又无法可施的局面,必须确保法律的可操作性,完善相关的法律规定,注意及时制定和颁布于法律衔接配套、充足的实施细则,强化新能源法律的可操作性和适应性。

3、发挥政府的主导作用

日本在发展新能源过程中形成了以政府为主导的模式,政府在政策、资金方面对新能源发展进行大力扶持,并形成了高效的管理机构及激励模式,促进了新能源的发展。

(1)加强对新能源开发利用政策的扶持力度,并且保持政策的一致性

1996年,日本政府投入到新能源产业的资金达到479亿元,此后每年加大投入,2004年达到了1613亿元,主要用于新能源的技术开发、实证试验和资助推广。加大对新能源开发、利用政策的支持和资金的注入,有计划、有步骤地通过政策的扶持和资金的注入,鼓励新能源地研发和利用。能源政策应涉及风电、太阳能、光伏发电、生物质能等,但新能源政策要具备持续性和统一性,从而能够更好地提升新能源产业的竞争力。

(2)建立行之有效的管理机构

完善的能源管理组织体系是新能源产业发展的保障,应形成新能源行政管理机构,政府咨询机构和具体实施机构组成的能源管理组织体系,以及新能源研发的研究机构和行业协会,各司其职、各负其责,通过有效沟通,加强合作,促进社会、政府、企业、学校、家庭共同参与到新能源产业的发展之中。

确定自上而下垂直管理的国家级的能源统一管理机构。制约我国能源各部门之间有效协调的一个原因就是我国的能源管理权限较为分散,发改委、水利、国土、科技、农业、建设部等都有涉及,易滋生推诿扯皮的乱象。应对国家经济持续发展的能源应实行国家统一管理,设立独立、全局化的能源管理机构,构建国家统一的能源管理制度,确保管理的独立性。统筹兼顾各方面的利益,规划编制能源的基本计划,对各部门的机构职责进行明确规定,避免各部门因为职责规定不清,导致相互推诿。

90年代以后,进入低速发展时期的日本,顺应社会发展要求,大力发展新能源,并制定大量政策法规,保障新能源的发展,取得了显着的成就。中国经济经过三十年的狂飙,已经进入新常态,在此形势下,应该顺应社会发展要求,借鉴国外先进的经验,大力发展新能源,更好的助力中国经济进入后工业时代。





注释:


[1]?孟浩、陈颖健:《日本能源与C02排放现状、应对气候变化的对策及其启示》,载《中国软科学》,2012年第9期。

[2]?陈强、世纪之殇:《日本史上的大气污染》,载《羊城晚报》,2013年3月30日。

[3]?吴志忠:《日本新能源政策与法律及其对我国的借鉴》,载《法学杂志》,2013年第1期。

[4]?中央党校课题组:《中国新能源发展战略问题研究》,载《经济研究参考》,2011年第52期。

[5]?罗丽:《日本能源政策动向及能源法研究》,载《法学论坛》,2007年第1期。


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